自由贸易试验区条例

自由贸易试验区条例十篇篇1

　　关键词：跨境服务贸易；负面清单；自由贸易区；外商投资法

　　一、跨境服务贸易负面清单制度概述

　　1.负面清单管理制度和跨境服务贸易负面清单制度的概念界定

　　负面清单，又名“禁止清单”或“否定清单”，从法学角度理解，在国内法上是指东道国接受外国投资时，政府列明的投资准入特别条例，明令规定不得投资或不得以某种方式投资某种产业与项目，除此“法无明文不禁止”[1]；在国际法上是指在国际投资协议或者与投资有关的协定当中，缔约国“以行业表格的形式将与自身所应承担的责任不符的外资准入措施列人该表，表明目前外资准入的限制条件，或者以行业表格的形式列出部分现在国内还不存在的行业，保留在将来可以采取不符措施的相关权利”。负面清单管理模式，在经济学范畴上指政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。凡是与外资的国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明。这是负面清单管理模式在外商投资领域的运用。跨境服务贸易，是指由境外服务提供者向自贸试验区内消费者提供服务的商业活动，包含自境外向自贸试验区内提供服务，即跨境交付模式；在境外向来自自贸试验区内的消费者提供服务，即境外消费模式；境外服务提供者通过在自贸试验区内的自然人形式存在并提供服务，即自然人流动模式。作为国际贸易之一的服务贸易，是国际贸易分支中的重要一环，从狭义讲，国际贸易结构可分为对外货物贸易和对外服务贸易。当前国际社会中，国际条约如BIT、FTA等协议中有关服务贸易的规定，都是依照WTO《服务部门分类列表的文件》对服务行业部门的规定而进行制定和划分，即跨境服务贸易，一般包括商业服务，通信服务，建筑及有关工程服务，销售服务，教育服务，环境服务，金融服务，健康与社会服务，与旅游有关的服务，娱乐、文化与体育服务，运输服务等。

　　2.我国跨境服务贸易负面清单制度的推行和发展

　　我国负面清单制度自2013年出台开始，在不断适应、调整和发展，如外商特别管理措施共有190条，而后在两年的时间内，负面清单已经压缩至122条。而我国负面清单制度规模逐渐扩大，逐渐涉及国际商贸的各个领域。2019年3月15日新推行的《中华人民共和国外商投资法》中明确规定了负面清单制度在我国的实施，这是该制度在我国由从政府法规到正式法律规定的实质跨越，意味着我国将从法律角度保护外商投资的合法权益，将极大促进外商投资。然而，之前推行负面清单制度重点强调货物贸易在我国的实施和管理办法，在服务贸易方面篇幅相对较少，为弥补该方面的缺失，我国在2018年着重补充了跨境服务贸易的相关负面清单，完善了负面清单制度的整体结构布局。2018年，国家发改委修订的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2018年版）首次大幅修订服务贸易清单，大幅扩大服务业的开放力度，是我国重视和发展跨境服务贸易的良好开端。同年9月，上海市政府正式首批服务贸易领域的《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易负面清单管理模式实施办法》，详细阐明了跨境服务贸易在上海自贸区的具体实施方案。

　　二、我国推出跨境服务贸易负面清单制度的意义

　　1.促进我国服务贸易的对外开放发展

　　在贸易自由化趋势背景下，我国将进一步扩大进出口贸易，自贸区的设立使外商直接投资更便利，贸易货物的进出口更开放，开放负面清单制度，有利于货物贸易扩大和外商直接投资的准入标准降低。由于世界国际分工日益鲜明，产业内贸易和商品差异化需求使国际服务贸易的世界联系日益密切，为迎合市场需求，进一步落实我国对外开放战略，推进服务贸易对外开放格局已成为必然。所以设立的跨境服务贸易负面清单，汲取已经设立的负面清单经验，在上海自贸区可以满足跨境服务贸易的市场需求和扩大市场范围。在未来该清单也将逐条缩减，内容进一步细化，外商投资会更有自由性和灵活性。

　　2.弥补实施正面清单的不足和缺陷

　　联合国贸发会议指出，外资准入模式一共可以分为五种大类，其中与负面清单模式相对应的是正面清单模式，正面清单指的是东道国明文规定准许开放的产业[2]。我国在改革开放初期，开放程度不高的情况下，正面清单必不可少。政府具有界定“非法”的权力，并可以依法追究责任，这相当于是一种将市场主体置于灰色地带的行为，无论是政治租金还是经营许可证，都会对外商投资产生一定的不利影响。包括美欧在内的发达国家都极力推行负面清单模式，这其实是一种既保护国内支柱产业和幼稚产业的行为，又是一种扩大贸易增强全球竞争力的方法。但根据现有的WTO和GATS协议，正面清单是一种常规模式，东道国都具有较大的裁量权，所以在新一轮贸易体系改革中，既会不断发展正面清单制度的系统体系，负面清单制度的推行也将提入议程。据不完全统计，目前为止共有约77个国家和地区采用了准入前国民待遇和负面清单的外资管理模式，发展中国家陆续进入，这一规模势必会有所扩大。

　　3.加强自贸试验区的试点作用，带动全国发展

　　上海自贸区及我国其它自贸区建设的目的，一是我国在为适应和参与潜在的新世界贸易规则做准备，二是为促进中国转型升级，释放更多的制度红利，从而带动全国改革进程的全面升级，其本质是构建一个“境内的离岸金融中心”，并通过“在岸+离岸”的双重驱动实现实体经济和虚拟经济的各方面转型升级。因此，在跨境服务贸易领域自贸区采取负面清单试点，意味着服务贸易试点试验工作已经开始，自贸区服务贸易发展将起到良好的示范作用。除此之外，上海自贸区的跨境服务贸易制度创新，有利于带动其他地区自贸区的服务贸易发展，并最终带动全国服务贸易体系的发展。截止目前，各地区已组建并发展了共计11个自由贸易区。例如，2016年新设立的河南自由贸易区，起到贯通南北、连接东西的立体化作用，而河南自贸区如今的重点建设项目之一就是金融开放，总结上海自贸区跨境服务贸易的金融开放经验，势必会推动河南自贸区金融开放的五位一体建设[3]。各地区自贸区未来将继续呈现范围扩大的趋势，自贸试验区总数将会增加，面积将会扩大，最终也将会向全国范围覆盖，所以跨境服务贸易制度的创新有覆盖全国的效应。

　　4.推动市场体制改革，创新投资管理制度

　　推进上海自贸区负面清单管理模式的推广就是管理制度的创新，从负面清单实施至今，政府在外商投资进入中国的过程中所扮演的角色正逐步得到优化。我国政府以往对于市场“看不见的手”是半操控半开放状态，虽然负面清单制度将会淡化政府对市场的干预，但适度的负面清单制度不会对整体宏观调控产生不利影响，只会促进跨境服务贸易市场体制的改革和发展，促进投资管理模式的制度创新[4]。以金融业为例，金融业已经成为经济命脉之一，金融风险的保护和掌控已经成为各国重点研究课题之一。我国早期对银行业的控制较为严格，尤其是外资投资控股最多不超过20%，但近些年我国已经逐步放开外资控股等，金融业对外愈加开放。在上海自贸区《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2018版）的规定中，第25、26、27条则分别规定证券公司、期货和寿险公司的外资控股比不超过51%，并于2024年取消外资股比限制，这势必使外商对于自贸区金融业的投资吸引力大增。就全国范围内而言，《实施办法》负面清单对金融业的规定较为明细，但大多都是要求外商是经批准的合格投资者，对其它条件无额外规定，这也符合我国金融业对外开放扩大的趋势。所以笔者认为，自贸区金融公司的外资控股比虽短期内不太可能在全国范围生效，但我国金融业对外开放格局扩大和深化已成为必然。

　　三、实施跨境服务贸易负面清单制度存在的问题

　　我国跨境服务贸易负面清单制度的实施由于刚刚开展，不单单是实际践行上，在文本立法上亦存在亟待解释和完善的问题。笔者通过简要归纳，认为2018新推出的《实施办法》和《管理条例》存在着内容指向不明确、负面清单覆盖面积不足和缺乏立法机制的保护等基础性问题，亟待改正。

　　1.部分负面清单内容指向和解释不清晰

　　《实施办法》部分负面清单条款指向不明确，不容易被外商理解。如第9条规定“文化产品进口，由中国文化产品进口企业经营”，狭义上的文化产品仅指精神产品，可能包括著作、影视产品等，其销售传播途径广泛，小规模生产经营在实际中难以控制；而广义上的文化产品又包括生产工具、消费资料等物质产品，国际交换中存在较多的销售形式如寄售等，而手工业文化产品大多由个人经营销售，这些销售形式难以如清单所述的企业经营方式管理，所以该“文化产品”及其销售形式指向不明确。《管理条例》的“说明”部分存在着模糊说辞的问题，透明度不清晰。例如，第六项未列出的相关措施“以现行规定执行”，那么地域的差异性和规章制度的自由裁量会存在疑问，实施起来可行性效率低下，会影响实际效率。在“列表”里的个别项目措辞也不够明确。如第11项所述，“卫星电视广播地面接收设施及关键件生产”其含义具体是指限制准入还是禁止准入，这会对外商和国内政府的判断造成干扰。第20项的中方相对控股和其它项的中方控股，根本未解释其相对的股比，只是“有关部门负责解释”，无从判断。另外，存在问题最多的还是文化影视业，如第41项、43项所提到的禁止引进，但又经批准可以合作，很容易造成中外联合政治寻租，以许可的方式准入中国市场，并可能对外商独资企业造成冲击，使其对我国投资环境产生质疑。

　　2.跨境服务贸易负面清单覆盖面积不足

　　跨境服务贸易对自贸区而言，只是刚设立准入标准，然而对于非自贸区而言，这套标准的适用性何如，确实也值得商榷。例如资本服务业、保险业的外资市场，在自贸区负面清单协议中虽然开启股比优惠政策，但如果脱离自贸区，外资企业是否就要重新寻找并遵循《外商投资法》或者《证券法》等国内法，这可能会导致双重指标的“双轨制”发生在金融服务市场，影响投资环境。再者，如《管理条例》电信业务的第23条，原有自贸区推广到所有自贸区实行，但对国家电信网而言，这只是冰山一角，根本无法比拟衡量，而这28.8万平方公里乃至所有自贸试验区的面积内，已经存在的试点政策又是如何也不得而知。因此，外商对于小覆盖面积的电信业务，笔者认为，其积极性并不高。

　　3.负面清单制度在立法上仍亟待补充

　　2019年3月15日，全国人大表决通过了《中华人民共和国外商投资法》，这是我国扩大开放和引进外资的重要一步。《中华人民共和国外商投资法》在投资管理部分的第28条确立了负面清单制度在我国的实施，这是我国首次在立法上赋予负面清单制度法律保护。《中华人民共和国外商投资法》虽然规定了负面清单制度并肯定其法律效力，但篇幅较小，条款内容只是笼统性概括，对各项细节未做出具体规定，更未明确自贸区负面清单的实施条件和实施范围，所以我国负面清单制度在立法上仍存在较大盲区，具备法律保护但保护力度有限。除此之外《中华人民共和国外商投资法》实施起始期为2020年1月1日，但负面清单制度在我国自贸区已经实施数年，那么在该段时间的负面清单是否具备时间上的法律效力，出现投资争议时解决争端所持的法律依据是否得当仍存在异议。由此可见，我国实施的负面清单制度在立法上仍亟待补充。

　　四、完善跨境服务贸易负面清单制度的对策建议

　　我国贸易自由化趋势所带来的贸易发展目标，势必将从国际化、市场化和法治化角度出发，这也正是自贸区建设的三大重要目标。在针对上述目标的过程中，跨境服务贸易的负面清单制度虽存在一定的不足，但于我国服务贸易发展前景而言仍是潜力无穷，而且会在区域辐射效应下整体带动中国经济国际化的改革和发展。所以在现有基础之上，我们提出了一些改进意见和完善对策。

　　1.进一步筛选负面清单内容并做出清晰化解释

　　负面清单模式在一定程度上的清晰化，有利于减少政府对外商投资的干涉，也有利于外商对我国准入标准的清晰理解，具有指引导向的作用。在制定或修订负面清单条款时，政府应充分结合我国实际国情，筛选最切合我国产业标准和产业发展需求的负面清单，并进一步细化各条款内容，精确外商准入的标准和流程，使外商投资准入时不会因条款不清晰而产生争议。而对于跨境服务贸易清单，自贸区政府和各级地方政府可充分参考借鉴，适当完善，以促进我国服务贸易发展。考虑到TPP作为一个多国参与的区域性经济贸易协定，以负面清单对投资准入进行管理，是对这项制度的一项重大实践。所以我国负面清单不妨参照对比TPP负面清单，对各领域细则所涉及到的产业结构、竞争能力、发展情况深入研究，并且详细列明对外商投资准入的限制条件，找出自贸区负面清单所依照的国际国内法律依据。

　　2.优化政府市场监管机制

　　《中华人民共和国外商投资法》及负面清单制度将外资准入的审批制度变更为备案制，会对政府在监督工作的事中事后工作提出更高的要求。上海自贸区从成立之日起，就坚持“一线放开，二线管住，区内自由”原则，即简政放权对企业而言有很大的激励作用，然而对政府则会是一个重大挑战，不仅要求政府建立起一套审核体系，在人员分配和裁量标准上有所研究外，还要避免“重批轻管、以审代管”的现象发生[5]。如《管理条例》第29、30项，如果禁止投资市场调研，那就要求政府在监管工作上尽很大力，对于外企的市场环境分析调查，政府很难从事前劝阻，然后在事中进行调研，这样监督起来有不小的难度，势必会浪费政府的人力物力。还有如第37项规定的医疗机构，如果将登记注册的医疗机构事前监管取缔为事中事后监管，也会造成政治寻租的现象发生，这需要进一步的调整和完善。优化政府市场监管模式，就是要明确地方政府自身的监管职责，明确对外资的事中事后监管，研究并详细列出政府监督管理部门人员所需要注意的方向。此外，“境内关外”的监管模式在自贸区可以贯彻落实，有利于效率的实施。

　　3.进一步建立和完善负面清单制度的法律保护

　　用明确的法律法规给负面清单制度加以保障，是这项制度健康发展的最终力量，以法律的约束力保障负面清单制度的环境安全。现阶段，我国负面清单制度发展的第一要义就是以《外商投资法》为主要法律依据，立法机关应不断完善外商投资的法制建设，通过法律修订和司法解释将负面清单制度在《外商投资法》的相关内容补充完整，通过立法确立其它法律部门以承认和使用负面清单制度。此外，各级政府机关应为负面清单制度的发展设立相应行政法规，加快我国负面清单制度在全国范围内的适用。在跨境服务贸易领域，可以用《证券法》《金融法》的法律条款和司法解释来补充负面清单的资本市场服务内容，用影视业的行政法律法规规范文化媒体的服务贸易等。

　　4.考虑提前加强对我国尚未出现的服务贸易产业的保护

　　我国的跨境服务贸易负面清单制度的产业安排是建立在2011年所修订的《外商投资产业指导目录》基础之上的，其中所涉及的产业全部都是在我国国内市场中已经出现并发展的，但随着社会的发展，越来越多的新新产业将出现在国内外市场之上。例如德国梅赛德斯奔驰集团于2018年11月在拉斯维加斯展示的无人驾驶汽车F015，是一款新能源AI汽车，这种新产品代表着一种崭新的服务贸易形式———AI智能服务，而且汽车领域在未来将有可能进行产业升级。又如我国正在研发的5G通讯系统已经接近成型，但国内外尚未对该产业做出规范和思考，因此在对负面清单制度进行保护时，应充分考虑加强对我国尚未出现的新新产业的保护。这个规则实践已经出现在国际社会上，例如在马来西亚政府与日本签订的BIT协议中，马来西亚政府明确规定在负面清单中保留对本国尚未出现的产业制定不符措施的权利，这相当于是对未来产业发展的一个预备兜底，是可以借鉴的。

　　5.加强中外自贸协定关于服务贸易规则的签署

　　目前，中国对外签署的自贸协议总计有14个，其中分别涉及到22个国家和地区，然而中国缔结的自贸区协议开放程度普遍较低，尤其在服务贸易领域中一直没有做出扩大开放的承诺。中国签署的自贸协议与TPP有较大差异，其中最主要的是承诺方式的不同。国际TPP通常在进行市场开放承诺时，采取负面清单谈判方式进行沟通协调，缔约方可以额外列明保留的市场准入及国民待遇标准，这使得自由谈判更具方向性[6]。中国自贸区建设的具体实行是与国际社会接轨的，自贸协议的签署相当于给中外在自贸区问题沟通上架起了桥梁。值得一提的是，中澳FTA的签署意味着澳大利亚成为了第一个用负面清单方式与中国服务贸易谈判并做出服务贸易承诺的国家，并把我国列入最惠国待遇条款国，我国也做出相应承诺，这体现了中国自贸协定缔约实践的新进展，也利于双方的政治外交关系互建。同时我国在签署自贸协议的同时，应将服务贸易的扩大开放作为重点，承诺服务贸易将进一步扩大，降低服务贸易进出口准入标准，通过谈判协商和政策互建在自贸协议中额外签署相关的服务贸易规则条款，进而以跨境服务贸易负面清单的形式促进我国跨境服务贸易自由化发展。

　　6.在外商投资负面清单制度中引入竞争中立原则

　　上世纪90年代提出的竞争中立原则，即“政府的商业行为不应仅因其公有制地位而获得比私营竞争更多的竞争优势”的原则，目前已受到世界广泛关注，已纳入OECD和欧盟法律体系当中。《中华人民共和国外商投资法》对外商投资有专门的投资保护和投资管理的相关条款，投资保护则重点从补偿、商业机密和争议解决方面提供保护，投资管理部门则重点从许可、报备和安全审查制等方面着手，这体现了我国市场经济的一个重要特点，即政府救济力度较大[7]。笔者认为在外商投资的负面清单制度中引入竞争中立原则，将有利于中国积极融入最新国际形势和适应国内企业改革升级。引进竞争中立原则可能与我国国企战略发展有所冲突，但在其它企业和产业中为促进外资融入，不妨可选择接纳并保留该原则，在自贸区试验区中可以先行试点[8]。同时如果可以在负面清单制度所规定的条款中，采纳竞争中立原则的思想，那么将利于外商投资准入标准的进一步降低从而扩大对外开放。

自由贸易试验区条例十篇篇2

　　1.更新观念我国全国人大及其常委会在立法适应改革开放问题上的态度比较消极，导致立法长期滞后于社会发展的客观需要。出现这种情况，与最高立法机关对相关宪法和法律中的观念滞后有关。为此有必要确立能动性法治观。树立这一观念，是由我们处在一个风险高发时代的客观现实所决定的。法治原则要求政府依法作为。传统的法治观要求行政机关只能严格依照议会制定的法律行为，这种情况早已被“行政国”所面临的严酷现实所打破。由于处于错综复杂的风险社会之下，法治必须是能动的，即法治必须使得权力有活力，能够有效地行使；不能因为强调法治而导致国家权力特别是行政权无所作为。法治原则有很多具体内容，以法律保留原则为例，可以说，风险社会背景下要想使政府有所作为，不可能强调事事必须依据狭义的法律，否则没有法律政府不得作为，就根本无法适应社会发展的要求。能动的法治观是要确保国家机关有活力应对各种社会需求和社会风险的法治观。一方面要使权力行使特别是行政权的行使有灵活性；另一方面，要有有效的控制机制，防止行政权篡夺立法权，甚至摆脱立法和司法监督。检视我国能动法治原则实施现状可以发现：第一，我国《立法法》确立了能动的法治原则。根据《立法法》规定，除了四种情形实行绝对法律保留外，其他一些领域实行相对法律保留原则，即全国人大及其常委会可以授权国务院制定行政法规，这符合能动的法治原则的要求。第二，能动的法治原则还要求，对于立法机关授权决定、对行政机关依据授权决定制定法规的行为都应该有有效的监督措施，否则授权决定和根据授权决定制定的行政法规都有可能失控。在自由贸易试验区问题上，只有坚持能动性法治观，才能适应形势发展的需要。如果按照严格的法治原则来说，由于全国人大及其常委会没有专门就自贸试验区进行立法，也没有授权市行使变通性立法权，市几乎无法开展实质性的改革开放工作。要打破这个困境，全国人大及其常委会应当积极立法、修改或者废除法律；积极行使授权，授予国务院和地方人大及其常委会开展改革开放试点工作，并督促国务院和地方人大及其常委会开展改革开放试点工作。

　　2.积极行使各项法定权力积极行使立法权。在中央已经明确设立中国自由贸易试验区的前提下，全国人大常委会应当及时跟进，制定相应的法律，为此项工作的顺利开展提供立法依据。在我们没有这方面成功立法经验的情况下，可以制定框架性立法，确立开展此项工作的原则。换言之，我们不必拘泥于制定完整详细的法律。在德国、法国，和宪法委员会早就确立，为了适应形势发展的要求，立法机关的立法不必过于详细，可以制定框架性立法，而操作性的规范可以授权行政机关制定，这也是权力运行更专业化和科学化的要求。比如，全国人大常委会可以制定简易的《中国自由贸易试验区暂行法》，就涉及的主要问题作出规定。如根据宪法相关原则制定该法律；授权市人大及其常委会、市政府根据宪法、法律、行政法规和国务院决定开展相关工作；授权市人大及其常委会在不违反宪法、不抵触法律和行政法规基本原则的情况下，适当制定改革开放必需的相关创制性规则，即其基本规则可以与法律和行政法规不一致，但不得违反法律和行政法规的基本原则；规定市人大及其常委会制定的相关适用于自由贸易试验区的法规向全国人大及其常委会备案；规定行政机关在行使权力过程中，对于权力交叉和冲突，要遵循功能最适当原则来化解矛盾；法院在审理涉及自贸试验区案件时，强调其适用的规则要符合世界贸易规则，要按照最有利于自由贸易试验区改革开放事业发展的原则审理相关案件等。中共十八届三中全会决定提出：“在推进现有试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区。”这说明，下一步还要在其他地方开展此项工作。既然如此，就应当立法先行，尽快制定这方面的框架性立法，积极行使宪法和法律解释权，以解决法律法规滞后的问题，在中国自贸试验区改革开放这个问题上也是如此，有一些问题可以通过全国人大常委会解释宪法和法律即可以解决。积极行使好宪法和法律监督权。我国宪法和法律授权全国人大及其常委会行使宪法和法律监督权，但此项职权很少获得行使。目前制约全国人大及其常委会授权市行使变通性立法权的一个重要原因是担心此种权力的行使失控。这种担心根本没有必要，只要全国人大及其常委会依法行使好监督权，中国自贸试验区改革开放试点工作就不可能失控。

　　二、积极作出授权决定并监督获得授权者

　　1.市变通立法权的含义和限度市要承担起中央施加的组织和领导中国自由贸易试验区改革开放的试点任务，必须允许市人大及其常委会行使默示性的、类似于经济特区人大及其常委会制定特区法规的变通性立法权；允许市人民政府行使类似于经济特区人民政府制定特区规章的权力。前者可以称之为自由贸易试验区法规的变通立法权，后者可以称之为自由贸易试验区规章的变通立法权。提出这一主张的理据有二。同等重要性原则。自贸区承担的任务的难度、重要性远远超出四个经济特区承担的改革创新的任务，但是就其改革开放的任务创新度、合法程度来说，可以按照“同等重要性原则”来加以处理。即市承担的组织领导自由贸易试验区工作的任务与我国经济特区任务和难度类似，因此市应当享有类似的权力。我国经济特区地方的人大及其常委会有权制定的特区法规权力须符合的条件是：“根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规”。《立法法》则明确规定：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定”。现在经国务院批准成立自贸试验区，其重要性和难度完全超出了经济特区，按理说，也应当享有同等重要的适当的立法变通权，即市人大及其常委会制定的自贸试验区法规只要符合宪法，不违反法律和行政法规的基本原则，即符合法治原则。自贸试验区的法规可以对法律和行政法规的某些具体规则进行适当变通。市人民政府则享有制定与其承担功能相适应的制定自贸试验区规章的权力。这是目前为止，可能实现设立自由贸易试验区任务的主要途径。否则，将无法完成中央要求其承担的使命。按照功能最适当原则决定这种立法权的限度。市具体组织和领导自贸试验区的改革开放工作，这是中央政府明确规定的，自由贸易试验区的目的和任务也决定了市人大及其常委会、市政府有权行使与其承担的功能相适应的立法权。运用国家机关的功能或者任务、目的来论证国家机关享有某种职权是解释宪法的重要方法。这一点在美国最高法院解释宪法模糊条款时经常采用。这一方法可以用来帮助我们理解自由贸易试验区的地方立法权。美国联邦最高法院有时从宪法的相关词语中解决立法机关权力不足的问题。联邦宪法第1条第8款规定：国会拥有下列权力：“……制定为执行以上各项权力和依据本宪法授予合众国政府或政府中任何机关或官员的其他一切权力所必需的与适当的法律。”这里的“必需与适当”条款是联邦政府扩张权力的关键，联邦最高法院承认联邦享有宪法没有明确列举的默示性权力。这种争论始于1791年联邦第一银行的成立。在联邦政府是否享有含蓄默示权以设立国家银行的争论中，联邦派获得了初步胜利，国家银行也于1791年依法成立开业，但两派间对于此一问题的歧见，却并未因第一银行既经设立的事实而消除。在麦卡洛克诉马里兰案中，马歇尔大法官说：“如果目的是合法的，并且是在宪法规定的范围之内，如果一切手段都是适当的，并且完全是与目的相适应的，那么，这些手段就不是宪法所禁止的，而是与宪法条文和精神相符合的，因而是合宪的。”美国最高法院解释方法给我们的一个启发是：宪法授予国家机关实施某项行为的目的合宪，那么与达成此项目的的方法和手段也是合宪的，否则目的只能沦为空谈；再者，宪法在授予国家机关某项权力意图实现某一目的的同时，也意味着授予该国家机关实现此项目的的方法，在没有明确规定实现某一目的的手段时，应当通过解释使之获得合法的手段。宪法或者法律中授予的权力本身不是目的，获得授权的目的是为了使相关国家机关胜任宪法法律给其施加的功能和职责。在宪法和法律（或者通过相关的决定）只给国家机关施加某项功能或者职责，而没有授予与其功能或者职责相适应的权力的情况下，国家机关没有权力放弃这种功能或者责任，但可以通过解释宪法或者法律来弥补其缺乏的权力。以此方法来考查自由贸易试验区的立法权，现在通过全国人大常委会变通法律执行权的部分授予，以及国务院授权成立试验区及批准《方案》，给市施加了具体组织领导自由贸易试验区改革开放试点的功能，这些功能和职责、目的的实现需要相应的手段，这个手段就是市享有变通立法权，否则不可能依靠权力严重不足的地方国家机关去实施如此重要的任务。

　　2.功能适当原则中央明示或者默示性授予市行使变通性立法权符合功能最适当原则。功能适当原则是国家机关设置和权力科学配置的要求，其基本要求包括：坚持职权与职责（功能）相一致的原则，配置职权或者职责；当宪法或者法律把某种权力配置给国家机关时，务必将该种权力配置给最有能力胜任此项工作的国家机关，或者按照最能适合某项功能或职责的要求组建和设立相应的国家机关，配置其相应的职权；在有若干个国家机关从事某个职责或者功能时，务必允许或者支持最有能力履行此项功能的国家机关行使与该功能相适应的职权。总之，要使权力符合职责（或功能）的要求，要使每一种权力获得最充分的实施。功能适当原则来源于德国对三权分立原则的解释，是一项判断由哪一个国家机关行使某一种职权更为合适的技术性规则。功能适当原则产生于对权力分立作功能主义的解释和适用。学者认为，对于权力分立原则的理解，若单纯拘泥在分割权力，则恐将造成权力间无法互相作用与协调依存的结果，若此，则势将失去吾人所以需要权力分立原则之借限制政府权力以保障人民权利的初衷。因此，对权力分立原则就国家权力的行使在功能与组织上分权及制衡的理解，在此情形下，业由传统上强调之“组织的权力分立”进展为今日所论及的“功能的权力分立”。“功能的权力分立”是指，就国家权力的行使在功能与组织上划分的依据，是以各该事务于自身的组成结构及决定程序等各层面均具最佳条件者作为判断的标准；据此，各政府部门在以功能的权力分立作为划分标准下所享有的职权，均有其核心功能，而这些核心功能不应受到来自其他政府部门的干扰、逾越及侵犯，否则，即违反了在权力分立原则下所谓“合乎机关结构之功能分配”的规范要求。在功能主义者看来，国家权力的分立不能仅从形式上考查其是否存在权力划分，即使从形式上看国家机关之间的权力有混合的现象，也并不必然违反权力分立原则。事实上，各种国家机关的权力都允许存在一定程度的交叉，正是基于功能主义的判断。德国联邦在1984年以后以“功能适当”的方法来解释分权制衡原则。在1984年导弹部署判决中，联邦首次明确从“功能适当”观点诠释权力分立原则。本案源于联邦政府未经联邦议会事先以立法方式表示同意，就同意美军在西德境内部署核子中程导弹，引发是否侵犯国会权限的宪法争议。经联邦议会绿党党团于1983年底向联邦提起宪法诉讼，1984年年底法院判决认定联邦政府并不违宪。可见，这一原则能够解决权力分立原则规范性标准不足的缺失，以便于在国家权力发生冲突场合，提供一套更具体、更具操作可能性的判准；这一原则主要解决权力科学性问题，即在确定权力归谁行使问题时，不能主观地、想当然地确立，而按照最有能力胜任的原则确立行使者。这一原则也在其他国家和地区获得承认。美国最高法院采用功能主义解释方法解释三权分立原则，日本的分权理论和实践也注意功能主义的方法适用于分权制衡原则的解释，对于一些把传统上的司法权授予行政机关行使的立将三权分立解释为功能适当原则的重大意义在于：将原来主要表现为阶级斗争意识形态意义上的政治性原则（比如把三权分立原则作为资本主义国家的本质制度，把民主集中制作为社会主义国家的本质制度）转变为可以衡量和技术化的权力配置和国家机关设立调整的原则，这一转变为国家治理体系的现代化和科学化提供了技术性条件；按照功能最适当原则设立国家机关和配置国家权力，能够确保国家机关权力配置和运行的可行性和科学性。总之，功能最适当原则是一项技术性法规，有利于国家机关遵循权力自身的规律去设立国家机关和配置国家权力。我国宪法解释者没有解释过权力配置问题，根据我国宪法第3条规定，民主集中制是我国国家机构组织和活动的基本原则，是人民代表大会制度的基本原则。如果按照科学性原则来考虑人民代表大会制度的权力配置要求，功能最适当原则也是可以适用的。因为，人民通过宪法设立了国家机关，每一个国家机关有相应的职责或者功能，同时配置给相应的权力，所配置的权力应当与宪法施加的职责功能是相适应的。全国人大及其常委会作为最高国家权力机关，应当积极立法，给每一个在宪法上承担相应职责的国家机关配置与其职责功能相适应的权力，否则相关国家机关就难以胜任其法定职责。就中国自由贸易试验区来说，中央已经明确授予市人民政府来开展相关改革开放的试点工作，那么全国人大及其常委会就应当通过立法或者授权等方式，使之能享有与此履行此项职责相适应的相关权力，否则有违职责职权相一致的原则，相关国家机关也难以完成其职责。如前所述，全国人大及其常委会至今没有制定过严格意义上的法律来为市具体开展自由贸易试验工作提供法定依据，完全应当依据宪法规定授权市行使相关立法权来具体开展此项工作。这也是十八届四中全会决定提出的要求：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。”按照中国自由贸易试验区承担的职责和功能，全国人大及其常委会应当授予市人大及其常委会制定变通性自贸试验区的法规，授权市人民政府制定试验区性的规章。这不是主观上的争权要求，而是中央施加给其开展自由贸易试验区改革开放试点的工作职责使然。再者，这种主张也有宪法支持。

　　3.市有权行使地方变通立法权的宪法理据我国有多项宪法原则可以为市开展自贸区改革开放提供宪法层次的依据。自贸区改革开放试点工作要坚持法治原则、市场化原则、充分发挥地方积极性和主动性原则。借鉴其他国家和地区的经验，这三个原则可以给自贸区建设立法权力不足找到出路。法治原则。我国宪法第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”上述即为法治原则。如前所说，要用能动的法治观去解读这一原则。法治原则经历了严格的规则主义到能动性主义的转变。现代社会发展的快速性、事务的复杂多样性要求，宪法和法律授予国家机关足够应付社会需要的裁量权，如果把法治原则仅仅理解为把权力管住管死而不能有效地发挥作用，很显然不能适应形势发展的要求，也违背法治原则的精神。现代社会需要的法治原则，更强调要求国家机关积极行使权力，实现民众的权益。将这一原则适用于考查自贸试验区改革开放工作也是如此，法治原则要给地方开展改革开放工作提供充分的依据，而不是让地方无所作为市场经济原则。宪法第15条规定：“国家实行社会主义市场经济。”宪法序言规定：“坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”这里的改革开放和市场经济都是我国现代化建设的方针。改革开放必然突破现行一些滞后的法律法规；市场经济则要求按照市场自身发展规律去组织发展世贸试验区建设。没有符合市场经济原则的改革创新权力，就无法按照世贸规则去运作投资贸易、金融等各项制度。这一原则也给市行使相应的突破某些法律法规制约提供了客观需要的依据。宪法第3条规定了充分发挥地方积极性、主动性原则。其第3款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”自贸试验区改革开放工作本质上属于中央事务，但是其具体承担者则是市，这就涉及到中央与地方权力关系问题。市要想有效地履行此项职责，必然要突破现行一些中央法律法规设定的机制和体制。如果说我国过去很长时间过分强调“中央的统一领导”，过分集权于中央，导致地方的活力没有被激活，那么自贸试验区则为未来地方活力的充分展示提供了难得的机遇。我国的经验教训也已经表明，忽视地方的积极性、主动性，试图把所有大权垄断在中央，那是违反权力自身运行规律的，也不利于地方的发展，更无法促使整个国家的发展。从国外来看也不例外，单一制国家在处理中央和地方关系上也经过了一个发展过程，由原来的中央完全控制地方，发展到由地方享有相对独立的地方自治立法权。有些权力并非需要宪法和法律的明示性授予，而应当根据法律要实现的功能来进行理解。有关中央与地方关系的理解，我国学界和实务界都有一种根深蒂固的认识：我们是单一制国家，地方的所有权力都是中央授予的。笔者认为这个说法是错误的。单一制国家的中央并不能垄断所有的权力。比如宪法第100条授权省、直辖市的人大及其常委会制定地方性法规的权力，不是中央授予的，而是人民通过宪法授予的。如果把单一制理解为地方权力都是由中央授予的，中央就可以随时收回地方的所有权力，那么可想而知，宪法第3条中的“地方的主动性、积极性的原则”就将落空。即使是宪法没有明确规定由地方行使的权力，也不能简单地得出结论这些权力一定属于中央，因为有些地方性权力在宪法或者法律中没有作出明确的规定，属于默示性权力。对地方权力的理解过去过于强调中央掌握“剩余权力”，现代法治则强调中央权力并非完全掌握全部“剩余权力”。地方也有某些默示性权力。宪法和法律对于地方权力的规定并非是完全的列举，宪法和法律中对地方权力的规定通常列举的多是功能性、目的性和职责性权力，而对于手段性、配套性、职权性权力通常不加以规定或者很少规定。在此情况下，通常通过其他立法或者解释的方式把没有列举或者没有完全列举的手段性权力加以明确，否则目的性权力就很难获得有效行使。这一权力规则完全适用于解读自贸试验区的问题。既然中央已经将自贸试验区改革开放的试点任务施加给市来承担（这是一项极其重要的功能和职责），那么就应当授权其行使与此职责相对应的职权。在目前情况下，全国人大及其常委会授权市行使变通性立法权是实现这一功能和职责的最有效方式。否则，其预设的功能都会受到相应的限制，或者会导致自贸试验区改革开放试点工作就违法运行的嫌疑。尽管笔者主张市有权行使变通性立法权，但是毕竟这在法律形式上是有违宪违法的嫌疑，所以最好由全国人大或者常委会作出明确的授权决定，使此项改革开放试点工作获得明确的权力依据。

　　4.我国默示性授权惯例也支持市行使变通性立法权既然多项宪法原则支持地方人大及其常委会行使变通性立法权，而且符合功能最适当原则的要求，那么如何实现这种权力的正当化呢？从理论上说，在没有明确授权的情况下，地方国家机关不得行使地方立法变通权，地方立法权不得变通法律和行政法规。但是对于我国，要结合实际情况作出符合宪法精神的理解，也要结合我国人大及其常委会行使权力的特点。否则，仅仅机械地理解明确的授权性原则，看似坚持了法治原则，但实际上把法治原则机械化了，使地方国家机关无所作为。从我国实践看，全国人大及其常委会行使授权有明示和默示两种方式。明示性授权如上个世纪全国人大及其常委会几次作出决定授予国务院制定暂行行政法规的权力、几次决定授予经济特区行使变通立法权。其中对地方授权有直接和间接两种方式。但从进入本世纪以后，全国人大及其常委会对地方改革开放的试点开始采用默示授权的形式。如几年前市和重庆市政府关于试点房产税改革的权力就是来自国务院的授权。根据宪法第13条关于财产权的规定、第56条关于公民有依照法律规定纳税的义务的规定，税收立法实行法律保留原则。《立法法》对此也有明确的规定。国务院关于征收房产税的规定缺乏全国人大及其常委会的明确授权，但是全国人大及其常委会一直未予干涉，这可以视作其默示性授权。国务院授权市、重庆市开展房产税征收试点的授权也是违法的，但是全国人大及其常委会没有作出任何处理，说明其默示其同意。这种处理问题的方式显然违反宪法和法律，但是这是我国全国人大及其常委会形成的“惯例”，喜欢以这种方式行使权力。再如，最近各地正在进行的地方司法体制改革试点。按照我国宪法、立法法规定，司法制度属于法律保留事项范围。按照规定，如果要改变现行的法院、检察院管理体制，要通过修改宪法或者法律，这是法治原则的要求。本来可以通过由全国人大常委会授权最高人民法院、最高人民检察院组织和领导地方司法改革试点，但是至今全国人大及其常委会未作出任何决定。而各地开展司法改革的直接依据是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以及中央政法委的相关政策。市等地方已经获得批准开展相关改革试点。但是此项试点工作没有获得全国人大及其常委会的授权决定。这表明，我们采用的是一种默示性授权试点改革的模式。实际上，早在上个世纪，全国人大常委会在香港和澳门特区法院解释《基本法》问题上也采用“默示性授权”的方式，承认地方行使司法解释权。如《香港特别行政区基本法》第158条规定：“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”“全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。”但实际情况是，全国人大常委会没有作出专门的授权决定，而香港特别行政区法院一直在行使对《基本法》的解释权。撇开特别行政区的特殊性，从某种意义上说，我国大陆相关领域改革开放采取的模式是：以违宪违法的方式推动改革试点（我国有学者称之为“良性违宪”）。在未经全国人大及其常委会作出明确授权决定的情况下即由相关国家机关进行改革试点，这几乎成为我国改革开放推进的“默认”的形式。这种“默示性授权惯例”虽然解决了问题，但是它对宪法和法律的权威会造成严重的损害。从职责职权相一致的原则来说，既然中央要求市具体承担组织和领导自贸试验区改革开放试点工作，按照过去“默示性授权惯例”，全国人大及其常委会已经默示地授权市人大及其常委会行使类似经济特区人大及其常委会变通立法权。换言之，国务院批准设立自由贸易试验区，这一点已经获得全国人大常委会相关授权决定的肯定。既然承认了这个组织机构及其承担功能的合法性和合宪性，那么就应当承认其享有与其承担功能相适应的职权。综上，全国人大常委会没有明确授权市人大及其常委会享有经济特区人大及其常委会变通执行法律和行政法规的权力，但是这并不意味着不允许其行使此种权力。尽管如此，笔者仍然主张全国人大及其常委会作出明确的授权决定，毕竟这种默示性授权惯例的模式有违宪违法的嫌疑，而且也不容易对此实行有效的监督控制。反对全国人大及其常委会给市授予变通性立法权，或者市行使默示性变通性的理由之一是担心，一旦授予市人大及其常委会如果行使变通立法权，将导致地方立法权的扩张和失控。其实这种担心是不必要的。第一，即使市行使这种变通性立法权，不是适用于全部行政区域，而只适用于特定的自贸试验区。第二，事项范围有限。其一，涉及的事项范围主要限于：扩大服务业开放、推进金融领域开放创新，建设具有国际水准的投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区等事项。其二，效果上，立法权行使有助于达成下列目的和效果：使之成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展。其三，中央没有行使的事项。国务院《方案》规定：“针对试点内容，需要停止实施有关行政法规和国务院文件的部分规定的，按规定程序办理。”换言之，市地方立法涉及自由贸易试验区的立法事项，只能在中央没有对此作出规定的情况下行使立法权，否则地方不得再作出相冲突的专项立法。第三，有相应的监督控制措施。根据宪法和法律的规定，全国人大有权撤销省级地方性法规和决议，如果市人大及其常委会制定的自贸试验区法规或者相关决定违反宪法，抵触法律和行政法规的基本原则，全国人大常委会可以撤销。此外，国务院《方案》也设置了相关的配合和监督措施，如《方案》规定：“有关部门要大力支持，做好协调配合、指导评估等工作。……《方案》实施中的重大问题，市人民政府要及时向国务院请示报告。”综上，市行使默示性变通立法权，其适用的范围有限，对全国并不会产生太大的影响；中央有控制地方的立法权，不存在失控的问题，全国人大及其常委会应当明确授权市变通立法权，这是自由贸易试验区改革开放于法有据的最佳方式。

　　三、修改和废除相关法律法规和规章

自由贸易试验区条例十篇篇3

　　关键词：自贸区；福建省；行政管理体制

　　一、引言

　　经国务院批准，2015年4月21日上午，广东、天津、福建三大自贸试验区正式挂牌成立，中国自贸区建设从此迎来了2.0时代。自此，由北到南的四大自贸区――天津、上海、福建、广东的对外开放新格局正式被勾勒出来。“1+3”的自贸区方案具有深远的时代意义，是进一步实践全面深化改革、构建开放型经济新机制的探路石。至此，一场全新的改革盛宴在八闽大地拉开帷幕。而福建省将坚决贯彻“立足两岸、服务全国、面向世界”的战略要求，将以自贸区为抓手，率先实施创新与改革。

　　二、福建自贸区将采取的管理模式的创新

　　根据中国（福建）自由贸易试验区总体方案规定，福建自贸区的政府管理模式乃是一种政府主导型的管理模式。其中，福州、厦门、平潭将分别设立片区管理委员会，但不设立省级管委会。与我国传统政府管理模式相较，福建自贸区将采取的管理模式存在不少的创新。例如，福建自贸区采用“一线逐步彻底放开，二线安全高效管住，区内货物自由流动”的“境内关外”监管模式，使自贸区内人与货物实现高效、快捷的流动；四个自贸区将实行统一版本的负面清单以简化投资手续、扩大投资领域、提高投资的便利化；福建自贸区将实行“事中事后”的管理模式，转“重审批、轻监管”为“宽准入、严监管”，转变政府职能，提高政府办事的质量和效率；在政府服务方面，实行“一口受理”服务模式，简化自贸区内的流转手续促进投资和贸易的便利化等。

　　目前，方案中设计的关于福建自贸区政府管理模式创新已经取得了初步成效，激发了社会的创业热情。福建自贸区自获批以来已吸引大批企业的进入，根据福建省商务厅提供的数据，从2015年1月1日到3月31日，福建自贸区内已新注册企业1160家。

　　三、福建自贸区的政府管理模式仍将存在诸多问题

　　然而，与国外自由贸易区的成功经验相比，参考上海自贸区的行政管理制度改革成效，福建自贸区将采取的政府管理模式仍将存在诸多问题和矛盾，其主要表现如下。

　　1. 管理模式创新的理念缺失。福建自贸区即将采取的管理模式存在理念平庸、立意不高的问题。主要表现在：一是本土性缺失。福建现行的管理模式创新大多取材于国际规则及国际惯例，或者照搬上海自贸区的管理经验，几乎没有属于自己的本土管理理念。二是主动性缺失。在政府管理理念上，过于强调国际化，被动忍受国际规则，缺乏作为世界大国主动为世界自由贸易区立规的大气与胆略。三是前瞻性缺失。自贸区的管理模式应该在吸取我国本土经验、参考国外做法并在考量自贸区未来几十年发展规划的前提下，才能予以定夺。然而，当前福建自贸区的定位与管理模式等都显得仓促，缺乏深思熟虑与长远规划。

　　2. 条块分割、多头管理的弊端未能根除。从纵向上看，福建自贸区除了直接受福建省地方政府管理外，还受制于中央各个职能部门，各职能部门往往政出多门、规章不一，极易引发管理冲突。从横向上看，福建自贸区还易受到不同管理部门、单位、地方利益等多重因素的影响。条块分割、多头管理的体制性弊端并未得到改善。

　　3. 自由化与有效管控分寸拿捏不准。一方面，福建自贸区存在过度管制现象，影响了贸易自由化。比如，2015版负面清单虽然较2014版的负面清单条款数量有所减少，但是部分领域的条款内容却增多了，几乎对所有外商投资产业都有限制，部分领域对于外商的限制更加具体化，有的限制甚至超出自贸区的范围，被人戏称为“不开放清单”或“管制清单”。另一方面，福建自贸区又要警惕自由化过头的风险。这些问题都需要福建自贸区继续创新政府管理模式，对自由或管制予以精准拿捏，防止过度取向。

　　4. 法治化程度不高。相较于国外自贸区采用先立法、再设区的做法，福建自贸区成立的主要依据仅仅是《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》与《中国（福建）自由贸易试验区境外投资项目备案管理办法》这两份政策性文件和地方政府规章，没有效力位阶层次较高的法律文件做支撑，法治理念存在明显欠缺。这将导致诸多管理模式和创新举措欠缺立法所具备的合法性、权威性、稳定性与庄重性。而且自贸区在创新管理模式时，由于没有设置相应的司法程序等保障机制，其实践效果必然会大打折扣，福建三个片区管委会的法律地位偏低，缺乏独立性和权威性，不利于自贸区的未来发展。

　　四、福建自贸区政府管理模式创新的对策

　　为了使福建自贸区能够更快的服务全国、面向世界，针对上述提出的问题与矛盾，福建省应该积极探索具有福建特色的管理措施，明确政策设计的出发点和思路，结合实际情况，创新福建自贸区的行政管理制度。

　　首先，应该在政策创新上体现梯度性。福建省在管理审批监管等一系列措施的制定上都应该体现一个思路，即“全方位开放、对台更开放、平潭最开放”。一方面，政策开放程度有所区分，在全方位开放的基础上，对台更开放一些；另一方面，在片区适用政策上略有不同，全方位开放和对台开放政策各片区都适用，但在平潭应探索实施更加开放的自由港运行模式。

　　其次，要在试验内容上体现互补性。按照中央精神，三个新设自贸区要与上海形成互补试验。为此，福建省总体方案较好地体现地方特色，在率先实现闽台投资贸易自由化方面，提出了对台产业开放、货物贸易、服务贸易、金融合作、人员往来等多项创新举措。比如服务贸易对台开放，我们争取在自贸区先行试点实施两岸服贸协议中80条大陆对台开放措施，并比照粤港澳服务贸易自由化文件进一步提出58条更加开放的具体措施等等。

　　再次，要在创新成果上体现可复制性。中央设立自贸区，是希望这个地区能当好全国改革开放的排头兵和科学发展的先行者，不是为了支持一个地区经济发展。因此，福建在设计试验任务制定改革政策时，还应着眼于在全国可复制、可推广来谋划和推进制度创新，争取这些措施尽快取得成效，并能适时组织推广。

　　最后，应该在管理规则上体现法制性。我国应该设立一个全国性的自贸区管理机构，既和有关部门合力制定自贸区的政策和制度，又帮助地方政府让这些政策制度得以贯彻落实。同时国家应该通过立法来提高自贸区管理机关的法律地位，拓宽自贸区政策制定的权限，提升其协调管理能力，使得其有职有权。这也有利于地方政府营造自贸区内良好的法治环境，充分施展拳脚，来完成国家赋予自贸区的各项战略任务。

　　参考文献：

　　[1]姜智鹏。上海自贸试验区，一年走了多远？[J]。国际市场，2014（05）。

　　[2]齐海鹏。韩国自贸区的发展历程及对我国的启示[J]。对外经贸，2014（08）。

　　[3]穆一。解读上海自贸区[J]。卓越理财，2013（11）。

自由贸易试验区条例十篇篇4

　　一、中国自贸试验区外资管理体制新突破

　　(一)立足建立宽进严出的市场准入和监管制度4个自贸试验区将继续推进外资管理制度改革，探索对外资实行“准入前国民待遇”加“负面清单”的管理模式。2015年版《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》在上海版的基础上进一步扩大开放。对“负面清单”之外的领域，按照内外资一致原则，外商投资项目实行备案制。《自由贸易试验区外商投资备案管理办法(试行)》在总结上海自贸试验区1年多外商投资管理体制改革实践基础上，作了多方面改进：一是将外商投资企业合同章程备案与企业设立或变更的登记环节脱钩，即不再以备案作为登记的前置条件；二是引入信息报告制度，区内所有外商投资企业均须履行年度报告义务；三是细化对外商投资的监督检查要求，明确检查机关、方式、内容，以及对监督检查中发现问题的处罚措施；四是建立外商投资诚信档案系统，在各部门之间实现备案、诚信信息的共享［1］。为引导外商投资，维护国家安全，国务院出台了与“负面清单”管理模式相适应的《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》以加强对外资事中事后监管的需要。天津、广东和福建自贸试验区将完善市场主体信用信息公示系统，实施外商投资全周期监管。天津和福建自贸试验区会完善投资者权益保障机制，允许符合条件的境外投资者自由转移其投资收益，还将在实施外商投资全周期监管的基础上建立健全境外追偿保障机制。广东自贸试验区将在建立宽进严管的市场准入和监管制度上加大试验力度，将探索健全社会诚信体系，根据高标准国际投资和贸易规则要求，强化企业责任。福建自贸试验区将致力于减少项目前置审批，推进网上并联审批。上海自贸试验区将试行统一内外资企业外债政策，建立健全外债宏观审慎管理制度。

　　(二)进一步扩大开放，部分领域还有新突破1.4个自贸试验区开放领域差异化上海自贸试验区将进一步扩大服务业和制造业的开放。广东进一步扩大对港澳服务业开放，重点在金融服务、交通航运服务、商贸服务、专业服务和科技服务等领域取得突破。天津降低投资准入门槛，重点选择航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务和社会服务等现代服务业和装备制造、新一代信息技术等先进制造业领域扩大对外开放，积极有效吸引外资。福建放宽外资准入，先行选择航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务、社会服务及先进制造业等领域扩大对外开放，积极有效吸引外资。2.共用2015版“负面清单”2015版“负面清单”由国务院批准公布，层级更高，4大自贸试验区共用此版“负面清单”。尽管还有待改进的地方，但新版“负面清单”在内容缩减、透明度加大等方面取得了突破。与2014年版上海自贸试验区“负面清单”比较，此次“负面清单”从139条缩减为122条，减少了限制性条款，扩大了开放领域，特别是服务业与制造业。例如，全部取消了农副产品加工业、酒、饮料和精致茶制造业、烟草制造业、印刷和记录媒介复制业等制造业领域的条款，删除了“投资中药材种植、养殖须合资、合作，限制投资出入境汽车运输公司、禁止投资高尔夫球场的建设、经营”等内容，取消了“投资船舶舱室制造需中方相对控股”等多项“中方控股”要求；取消了“投资新能源汽车能量型动力电池”等多项外资比例不得超过50%要求。2015版“负面清单”还有一个新的分类，即“所有行业”，不特指具体行业适用于所有行业。同时，需要注意的是并不是“负面清单”上没有的，外资就都可以做。2015年版“负面清单”更加明确说明未列出的8项包括国家安全、公共秩序在内的相关特别管理措施，按照现行规定执行。3.个别自贸试验区某些行业比“负面清单”开放尺度更大根据2015版“负面清单”的说明，香港、澳门、台湾投资者将根据以往签订的协议享受更大的开放度。如，广东自贸试验区允许港澳服务提供者设立独资国际船舶运输企业，而“负面清单”规定水上运输公司除上海自贸试验区设立的国际船舶运输企业外都须由中方控股。天津、福建自贸试验区在国际船舶运输业也突破“负面清单”的尺度，允许设立外商独资国际船舶管理企业，放宽合资、合作国际船舶企业的外资股权比限制。福建自贸试验区允许台湾服务提供者在自贸试验区内试点设立合资或独资企业，提供离岸呼叫中心业务及大陆境内多方通信业务、存储转发类业务等，而“负面清单”中电信公司属于限制类，限于中国入世承诺开放的电信业务。4.部分敏感行业外资准入更明确、更具可操作性扩大服务业开放是各个自贸试验区都重点关注的领域。其中广东和福建自贸试验区分别针对港澳服务业和台湾服务贸易的开放更为具体，特别是福建自贸试验区支持在《海峡两岸经济合作框架协议》(ECFA)下，对符合条件的台商在投资服务行业的要求比照大陆企业，在电信和运输服务、建筑业服务等领域的开放提出非常具体的措施，比较具有可操作性。金融业是中国对外开放过程中较为敏感的行业，金融业开放也是自贸试验区开放的重点。除上海自贸试验区金融业开放具体方案另行报批外，广东在《关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)框架下推动适应澳港服务贸易自由化的金融创新，天津推动外资参与金融制度创新和增强金融服务功能，福建研究探索对台资进一步开放，推动两岸金融合作先行先试。

　　(三)继续探索外资管理法制保障，创新国际争端解决机制4个试验区的“总体方案”中都重点阐述了健全法制保障体系，都有提及暂时调整有关外资行政审批的法律规定。4个自贸试验区都需要及时解决试点过程中的制度保障问题，加强地方立法。广东试验区对如何优化法制环境有具体方案。涉及外资的主要有：加快形成高标准投资贸易规则体系；试点开展对内对外开放的司法建设，实现各类市场主体公平竞争；发展国际仲裁、商事调解机制。创新国际争端解决机制是上海自贸试验区法制改革试验重点，在2015年方案中，提出要“进一步对接国际商事争议解决规则，优化自贸试验区仲裁规则，支持国际知名商事争议解决机构入驻，提高商事纠纷仲裁国际化程度。”

　　(四)更加重视投资便利化配套措施4个自贸试验区都很重视投资便利化配套措施，特别是在人才服务上。上海自贸试验区探索企业国际化发展需要的人才服务体系和国际人才流动制度。在支持中外合作人才培训项目、加大对海外人才服务力度等方面提供便利化的服务。福建自贸试验区促进两岸往来更加便利，在自贸试验区实施更加便利的人员、车辆、游艇、帆船出入境政策。广东自贸试验区着重促进服务贸易便利化，推进粤港澳服务行业管理标准和规则的衔接；研究制订自贸试验区港澳及外籍高层次人才认定办法，给予优待；探索粤港澳服务业从业人员职业资格互认与社会保障的有效衔接。

　　二、自贸试验区外商投资管理体制改革存在的问题与待突破的难点

　　(一)对外开放战略目标的实现还存在诸多障碍尽管4个自贸试验区对外开放的战略目标明确，部分开放措施比较具体，但目标的实现还存在诸多障碍。首先，多数相关规定还是原则性的，还缺乏具体可操作的措施。例如，福建自贸试验区推动两岸金融机构合作，降低台资金融机构准入和业务门槛，但对于允许进入的具体门槛，还没有细则，期望待各个自贸试验区试验区实施细则出台后，政策可以落地。其次，福建和广东自贸试验区已明确要对接“21世纪海上丝绸之路”战略，自贸试验区建设与“一带一路”的有效对接可能起到政策叠加效应，但如何对接还在讨论中，仅限于战略目标的提出，如何操作还需具体政策的跟进。再次，台湾的《自由经济示范区条例》还未通过，向大陆对等开放问题存在障碍，如果台湾开放政策不能与福建自贸试验区对接，则很难实现两岸深度合作，实现区域经济的整合。最后，4个自贸试验区的政策协调是难点。如何引导各个自贸试验区协同发展，不搞政策攀比，突出特色需要在改革开放的实践中不断摸索创新。

　　(二)“负面清单”需要持续升级“负面清单”已推出第3版，2015版“负面清单”与前两版比较虽形式更规范、条款更少，但离高水准的“负面清单”还有一定距离，需要在未来版本中继续升级完善。首先，2015年版“负面清单”第十五部分“所有行业”，实际上是将《外商投资产业指导目录(2015年修订)》的鼓励类去掉，把禁止类和限制类几乎全部纳入，只是部分具体增加限制条件。内容虽比照2014年“负面清单”有所缩短，但与《外商投资产业指导目录(2015年修订)》相比没有进一步放宽自贸试验区市场准入，起到扩大开放试验的作用。其次，范围过大的“兜底”条款可能与“准入前国民待遇”高标准的透明度要求不相匹配。如前表所见，2015版“负面清单”在说明中规定“未列出的例外”多达8项，这与2014上海版相比增加了多项内容，同时不明确的现行规定也可能让外资企业无所适从。还有，2015版中依旧有些特别管理措施没有给出具体限制措施，如锂矿开采、选矿，属于限制类；石墨勘查、开采，属于限制类；公路旅客运输公司属于限制类。如何限制没有具体描述，在实际操作过程中，容易直接变为禁止类。从而实际上缩小了自贸试验区的开放力度，起不到先行先试的作用。再有，“负面清单”作为通行于国际法层面的外资准入管理办法，在我国作为特别管理措施依据现行有关法律法规制定，经国务院批准，予以。实际上在我国国内法层面“负面清单”的管理模式没有明确依据。“负面清单”并不是一个固定不变的规则体系，在“负面清单”之上还应存在调整、适用、解释“负面清单”的规则，并通过法律的形式加以规范，从而增加“负面清单”的稳定性，增强外资管理的透明度［2］。

　　(三)事中事后有效监管存在挑战自贸试验区“负面清单”和“备案制”的外资管理体制改革对外资的后续监管提出了新的挑战。虽然2015年4月国家出台了《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，但也仅建立了监管的范围、内容等基本框架，具体政策、手段等配套措施还未完善，监管的可操作性还有待加强。例如，《安全审查试行办法》提出国家发改委、商务部与自贸试验区管理机构要在信息共享、实时监测等方面形成联动机制，但具体机制尚未落实；金融改革是自贸试验区体制改革的重要看点，但外商投资金融领域的安全审查还未出台具体规定。为加强事中、事后监管，上海自贸试验区通过建立安全审查和反垄断审查等相关工作机制完善监管制度，但受原上海自贸试验区地域不大、产业单一等因素影响，监管体系尚未遭遇真正考验，向更大范围推广能否保障国家安全存在疑虑。广东、福建、天津都致力于改革外商投资管理模式，提出实施外商投资全周期监管。如何对外资进行有效的全周期监管的同时做到简政放权不增加外资企业的负担，需要相关具体措施与技术手段的创新与支持。

　　(四)上海自贸试验区对外开放经验，其他3个自贸试验区不能盲目复制自贸试验区以“负面清单”模式对外开放，在其它国家自由贸易园区中无先例可循，也区别于国家间的自由贸易区，在实践中如何进行试验，试验成功后如何复制、推广，现实中还是缺少理论指导。广东、福建、天津自贸试验区是上海自贸试验区的扩容，是对上海自贸试验区经验的复制推广。上海自贸试验区的试验范围小，外商投资企业相对较少，部分开放措施没有试验对象，再加上其他3个自贸试验区的经济基础、投资环境各有不同，对外商投资管理制度改革措施和开放政策应是有选择的慎重复制。广东、福建、天津自贸试验区对上海自贸试验区经验的复制推广，一定要因地制宜，绝不能盲目模仿。同时，上海自贸试验区经验的复制推广应建立在有效的风险防范基础上。上海作为自贸试验区的“领头羊”应继续深挖改革潜力，为进一步扩大开放积累经验。

　　三、以自贸试验区为突破口继续深化外资管理体制改革思路

　　(一)自贸试验区外资管理体制改革要与构建开放经济新体制相结合中国已进入构建开放型经济新体制的历史阶段，开放型经济新体制改革最好的突破口就是建自贸试验区。所以，自贸试验区外资管理体制改革要与构建开放经济新体制相结合。开放型经济新体制要求在改善制度环境的基础上扩大开放，特别是服务业的开放。我国服务业一直开放度不足，具有巨大潜力。自贸试验区的服务业开放要体现开放倒逼改革。进入区内的服务业外资应能让改革中的国内企业有可借鉴的经验和做法，而竞争的引入对推动服务业的改革也能起到推动作用。自贸试验区服务业的开放要优先与货物贸易密切相关的生产业。其开放可推动自贸试验区贸易经济释放活力，从而实现转型升级。开放型经济新体制要求我们建立公平、透明的政策环境。自贸试验区给予外资的“准入前国民待遇”是在“负面清单”外的对内外资的公平对待。自贸试验区未来持续缩小“负面清单”的范围，营造各类投资主体平等的竞争环境，将有利于进一步扩大开放。自贸试验区外资管理改革涉及多个部门，容易出现改革步调不一致，改革措施不统一、不配套、不协调的情况，需要将各项措施加以梳理，并逐步规范、透明。对外资的监管更要求高水平的透明度，不仅需要明确监管内容的详细信息，更要求监管过程的透明。

　　(二)自贸试验区外资管理制度要对接国际投资规则在投资自由化程度高的区域贸易协定中，倾向于制定高水平的投资规则，例如《北美自由贸易协定》(NAFTA)的签署。美国正在积极推进的《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》(TPP)更是追求高水平的投资准入规则。为实现外资管理制度改革的目标，自贸试验区的外资制度应与国际投资规则接轨。特别是如下几个方面：第一，自贸试验区的“负面清单”应注重符合国际标准。在NAFTA的影响下，各国“负面清单”至少包含两个附件，一是现有特别管理措施的保留清单，该附件包括所有在协定生效后东道国希望保留的措施；二是未来可以实行新的限制性措施的部门和活动领域，不论目前特别管理措施是否存在于这些部门和领域中。［3］2015版自贸试验区“负面清单”仍只有第一个附件，可能不利于明确保留对我国尚未出现的产业制定特别管理措施的权利。第二，关于外资进入后的保护问题。无论是区域投资协定还是双边投资协定均包含投资进入后享有包括最惠国待遇、国民待遇、公平公正待遇等条款，这些标准和原则发生争端既可以通过当地法庭判决，也可以通过国际仲裁解决。可在自贸试验区内对接国际争端解决规则，试行设立国际仲裁机构、完善仲裁程序等国际投资争端解决机制，通过增强国际投资仲裁的透明度，提升对外资的保护。第三，保留政府保护公共利益的政策空间。提升国际投资保护待遇与保留政府的监管空间之间并非完全矛盾。国际投资规则中常通过例外条款、过渡期条款或特别管理措施等多种手段保留政府保护公共利益的政策空间。我国自贸试验区可通过引入保证金融体系稳定审慎措施、环境措施等例外措施，加强对外资的监管。第四，自贸试验区的外资体制改革与中美双边投资协定谈判是相互支撑的关系。中美双边投资协定谈判加速了自贸试验区的建设进程，反之，自贸试验区在先行先试中形成的外资管理制度和市场准入的“负面清单”一旦可推广复制，将形成中方在中美投资协定谈判中的要价。这就要求自贸试验区的外资投资管理体制改革进程尽量加快，因为从方案设计到实施，到形成可复制可推广的经验需要较长的过程［4］。自贸试验区外资体制改革的重心和中美双边投资谈判中方关注的核心问题都是对外资的准入前国民待遇问题和审慎监管措施问题。

　　(三)自贸试验区外资管理体制改革要有试验性自贸试验区作为中国积极主动对外开放的“试验田”，试验性是其重要的特征。既然是“试验”就应是超前的改革。当然，自贸试验区的外资管理体制改革不是盲目冒进式的改革，而是有层次、有梯度、有策略的试验性改革。针对中国现行外资管理制度，自贸试验区可能至少在以下两方面加强试验性：一是继续放宽外资准入。高标准的“负面清单”是自贸试验区的长期目标，在现阶段必须试验性逐步推行。第一步，初步试行“负面清单”的管理模式，先选择国内竞争力较强，在外资进入后能够通过有效监管来保障国家安全和市场的有序竞争的行业按照内外资一致的原则实行备案制；第二步，随着管理经验的积累和国内企业竞争力的加大，逐步缩小“负面清单”范围，审慎对外开放；最后，自贸试验区进一步扩大开放，“负面清单”成为具有国际水准的外资市场准入清单。自贸试验区的外资准入“负面清单”虽然已有3个版本，但仍处于第一步试验阶段，能否继续缩小“负面清单”还需实践的验证。二是摸索有效的监管制度。自贸试验区外商投资体制改革致力于对“负面清单”之外的领域实行备案制。为防止外商投资对国家安全造成或者可能造成危害，要摸索和完善事中、事后监管制度，创新监管理念，学习国际先进的管理经验。未来外资监管制度的试验要从监管机制入手，建立跨部门、跨区域的监管协调联动机制，构建监管信息共享机制，实现监管信息互通；要创新监管方式，推进精细化监管、网格化执法，引入诚信管理，构建完备的信用评估体系，建立监管诚信档案，并将失信行为的成本提高到禁止性水平；要提升监管的社会参与水平，发挥公众和舆论的监督作用，发挥市场专业化组织的监督作用，更要发挥行业协会的自律作用［5］；要完善外资信息报告制度，创新方法提高报告信息的准确性。

自由贸易试验区条例十篇篇5

　　4个海关特殊监管区，28.78平方公里。从面积上看，中国（上海）自由贸易试验区并不大。由于位置比较偏远，人口也不多。专家指出，试验区要想成为打造中国经济“升级版”的聚焦点，必须在投资、金融等方面有着深层次的开放，必须调动各类企业和金融机构的积极性。

　　贸易便利化推动服务贸易大发展

　　顾名思义，贸易便利化是中国（上海）自由贸易试验区最基本的功能。

　　今年7月底，国务院常务会议指出，当前我国经贸环境复杂严峻，进出口增速均明显放缓。要通过制度创新，提高贸易便利化水平，增强企业竞争力。

　　在提高贸易便利化水平的过程中，海关特殊监管区曾经发挥过重要的作用。目前，我国的海关特殊监管区已有约110个，但这些区域实行的仍是“境内关内”政策，而国际通行的自由贸易区则实行“境内关外”政策，即放开一线（国境线），管住二线（与非自由贸易区的连接线），在区内免除海关通常监管。

　　上海保税区域协会会长卞祖耀表示，未来在试验区内，将按照“一线逐步彻底放开，二线高效管住，区内自由流动”的要求，改革现行的一线进境货物“先申报、后入区”的海关监管模式，允许企业“先入区，再申报”，最大限度地提升一线进出境便利程度和物流效率。

　　业内人士指出，除了提高贸易便利化程度外，中国（上海）自由贸易试验区还可以探索功能的拓展，在新型贸易业态先行先试。近年来，上海外高桥保税区在融资租赁、期货保税交割、维修检测等方面展开了深入探索，但在服务贸易方面，还有很大的提升空间。

　　比如文化贸易。一家拍卖公司如果在试验区内从事进口文化产品的拍卖业务，进来可以不纳税，出去再完税，拍不出去还可以不完税。但在其它地方，如果拍不成再倒回去，会是一件非常麻烦的事情。

　　此外还有商贸服务。上海浦东新区副区长刘正义此前表示，将以上海建立自由贸易试验区为契机，探索打造上海首个兼具免税、保税和完税功能的展示交易综合试验店。研究开展第三方支付机构的跨境电子外汇支付试点，适应电子商务的迅猛发展和进口消费品快速增长的需要。

　　投资自由化赋予跨国公司地区总部“大脑”功能

　　以上海为例，虽然吸引的跨国公司地区总部超过400家，但这些总部绝大多数是行政性质的，缺少有实际价值的资金运作，这对上海建设“四个中心”是不利的。

　　一位跨国公司高层说，中国能吸引如此多的跨国公司地区总部，主要原因是中国的市场非常大。但就经商环境而言，包括上海在内的中国一线城市，离新加坡等亚太竞争对手仍然有相当的距离。“中国的地方政府应该摆脱以优惠政策来招商引资的思维，改为提供高效透明的行政服务。现阶段过多的条条框框，不利于跨国公司地区总部发挥应有的功能。”

　　要让政府的放权具备可持续性而不是一场运动，法制化是必然的要求。对此，国务院常务会议提出，拟提请全国人大常委会审议关于授权国务院在试验区内暂停实施外资、中外合资、中外合作企业设立及变更审批等有关法律规定的决定草案。

　　一位改革专家称，“上世纪80年代，我国的法律体系很不健全，那时候改革的自由度非常大。到了90年代，我国进入立法高潮期。但我国的立法多是当事人起草，如海关起草海关条例、商务部起草外经贸条例，很多部门利益通过立法固化下来，改革很容易触碰到法律法规限制，这也是当前改革进入‘深水区’的表象之一。”

　　“不突破现有的法律框架，试验区的制度优势不可能体现出来。”一位民营企业家说，国务院常务会议的决定，将从“顶层”强化对改革的法制保障。

　　金融国际化为中国企业“走出去”服务

　　加快金融开放，推动人民币资本项目可兑换，是业界对于中国（上海）自由贸易试验区最重要的期待之一。

　　上海春宇供应链管理有限公司专注于为外贸企业提供报关、退税、租船等一站式服务。春宇董事长薛光春说：“如果未来上海自由贸易试验区实现人民币资本项目可兑换，那相关的外贸企业可以减少汇兑成本，可以到境外融资降低资金成本，同时大大减少通关、退税等‘程序成本’。”

　　人民币资本项目可兑换无疑是一个方向，问题主要在开放的路径和节奏上。受访者普遍认为，推动中国企业的长期对外投资应该是其中的一个优先选项。

　　上海交通大学现代金融研究中心主任潘英丽说，中国高达3.5万亿美元的外汇储备，以及很多行业普遍存在的产能过剩现实，都意味着“走出去”是一个大方向。根据潘英丽的研究，未来五年是中国资本输出的最佳时机。因为如果美国量化宽松政策退出，美元会有一段升值期，中国可以在美元比较值钱的时候把一部分外汇储备花出去。

　　推动中国企业“走出去”，首先要放松资本输出的障碍。长期以来，我国外汇管理制度鼓励资本流入，限制资本输出。因此，人民币资本项目可兑换首先要清除资本输出方面的限制，为对外投资提供更大的便利。

　　在服务中国企业对外投资方面，中国（上海）自由贸易试验区可以起到“桥头堡”的作用。“我们可以鼓励企业把海外并购主体落户试验区，同时在试验区内聚集一批为海外投资服务的金融机构、咨询公司等，方便企业获得并购贷款和相关风险评估。”一位民营企业家表示。

自由贸易试验区条例十篇篇6

　　从1个到4个再到11个，自贸区的面积也从28.78平方公里扩展到1300多平方公里。上海前滩新兴产业研究院自贸区课题组的专家认为，至此我国的自贸试验区建设横贯东西南北、联动各大区域，新一轮全面深化改革和扩大开放拉开了向全国纵深推进的大幕。

　　第三批自贸区集中在中西部和东北地区

　　3月30日，国务院正式印发了《中国（辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西）自由贸易试验区总体方案》，第三批自贸区名单终于揭晓。

　　第三批自贸区选择了辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省等7地，其中除浙江省属于东部地区，其他6个属东北和中西部地区。

　　对此，商务部副部长王受文在3月31日召开的国新办新闻上介绍，主要是基于以下考虑：第一，自贸试验区要向全国推广复制经验。如果有中西部地区的，有东北地区的，就能形成一些经验。第二是为了更好地服务国家战略。选择中西部地区、东北地区，主要考虑是服务西部开发、东北兴起、中部崛起、东部率先和京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设等重大战略。第三是考虑到差异化，在试点内容上进行立体化探索。

　　据记者了解，第三批自贸区申报之初，共有21个省份提出申建自贸区，其中至少有16地将申建自贸区明确列入2016年工作计划中。不过，像江苏、山东这样的经济发达地区均未入选。

　　上海前滩新兴产业研究院自贸区课题组的专家称，从2013年上海一花独放拉开序幕，到2015年“1+3”四花齐放，再到今天的“1+3+7”全面绽放，至此我国的自贸试验区建设横贯东西南北、联动各大区域，新一轮全面深化改革和扩大开放拉开了向全国纵深推进的大幕。

　　从各大自贸区的建设定位和特点来看，上海体现综合性，天津服务京津冀协同发展，广东力推粤港澳一体化，福建主打两岸经济合作和海上丝绸之路，辽宁助力东北振兴和工业转型，浙江聚焦海洋战略和大宗商品，河南聚焦打造交通物流枢纽，湖北打造创新和产业高地，重庆打造西部开放门户城市，四川主打西部国际开放通道枢纽，陕西定位引领丝绸之路经济带。各大自贸试验区将成为“一带一路”战略以及长江经济带、京津冀协同发展、东北振兴、中部崛起、西部大开发等区域发展战略的重要支点。

　　上海自贸区要对照国际最高标准

　　在第三批自贸区总体方案印发的同时，《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》也印发，这是上海自贸区成立以来的第三版方案，至此，上海自贸区进入3.0阶段。

　　今年全国两会期间，国家主席参加上海代表团审议时强调，要努力把上海自贸区建设成为开放和创新融为一体的综合改革试验区，成为服务国家“一带一路”建设、推动市场主体走出去的桥头堡。

　　根据党中央、国务院决策部署，此次全面深化上海自贸区改革开放，要对照国际最高标准、最高水平的自由贸易区，加快构建开放型经济新体制，在新一轮改革开放中进一步发挥引领示范作用。

　　上海自贸区第三版方案共七大板块，包括上海自贸区要加强改革系统集成，建设开放和创新融为一体的综合改革试验区；加强同国际通行规则相衔接，建立开放型经济体系的风险压力测试区；进一步转变政府职能，打造提升政府治理能力的先行区。

　　业内人士向《中国经济周刊》记者分析说：“上海自贸区从总体方案，到深化方案，再到全面深化方案，每一阶段中央都对上海明确提出新要求，这充分体现了上海在自贸试验区建设中不仅是第一个吃螃蟹的，也始终担当着标杆和引领者的角色。”

　　记者注意到，在此次全面深化方案中，首次提到了自由贸易港区。

　　上海市发改委副主任朱民介绍，上海自由贸易港区重点是航运中心和空港的联动，将开拓国际集拼业务的比例。上海自由贸易港区将在洋山保税港和浦东机场海关特殊监管区内设立，发挥上海国际航运中心综合国际枢纽优势。

　　第三批纷纷复制前两批经验

　　“椭啤笔堑谌批自贸区的关键词。

　　据《中国经济周刊》记者从上海自贸区相关部门了解，在第三批自贸区方案印发之前，浙江、河南等地均先后组成考察团来上海自贸区学习取经。

　　根据最终公布的第三批自贸区方案，参照上海等现有自贸试验区，新的自贸试验区主要依托发展基础较好的部级新区、园区设立，每个都包含3个片区，面积在120平方公里内。

　　7个新自贸区中，最小的是河南自贸试验区，实施范围119.77平方公里。最大的是四川自贸试验区，实施范围119.99平方公里。

　　同时，第三批也复制了前两批的改革成功经验。比如以重庆为例，根据重庆市商务委副主任、自贸试验区办公室主任李谦介绍， “前两批自贸试验区的53条成功经验中，重庆自贸试验区已复制了49条，包括负面清单、事中事后监管、放宽外资准入门槛等。”

　　商务部研究院国际市场研究部副主任白明说，新老自贸试验区之间既要有接力关系，注重已有经验的传承；也要有错位关系，结合各自特点进行创新发展。同时，还应加强全国11个自贸试验区的交流互动和统筹发展。

　　不过有业内人士认为，相对欠发达地区试点自贸区会面临不少困惑，因为有些地区缺乏产业基础，改革开放的空间有限。另外，发达地区自贸区建设的经验也不一定能适应相对欠发达地区。

　　3.0时代，上海自贸试验区建设再出发

自由贸易试验区条例十篇篇7

　　从率先挂牌运行的上海自贸区到第二批的天津、广东、福建自贸区，再到酝酿中的第三批自贸区，中国的自贸区建设始终吸引着国内外的广泛关注。 天津自贸区中心商务区服务管家指导企业通过双创通网上平台注册企业

　　就本质而言，我国设立的自贸区是旨在发展开放经济的经济特区的一种；就开放程度和水平而论，自贸区堪称经济特区“终极版”。从早期的经济特区发展到自贸区，这是中国开放经济在新形势、新要求下铸造竞争新优势的努力与进展，中国开放经济正在经历新跨越。

　　全世界有1200多个自由贸易园区

　　第二次世界大战之后，全世界经济特区取得了长足发展。

　　目前，全世界已经建立了1200多个自由贸易园区，其中15个发达国家设立了425个，占35.4%；67个发展中国家设立了775个，占64.6%。

　　更重要的是，经济特区的功能、种类大大丰富，昔日功能相对单一的货物贸易自由港、自由贸易区被注入了越来越多的出口加工等功能。

　　时至今日，世界各国和地区设立的经济特区大致可以划分为以下种类：自由港或自由贸易区、保税区、出口加工区、自由边境区、货物过境区。

　　除港澳这两个特殊的自由港城市之外，二战后中国设立经济特区的实践始于我国台湾地区。在经济增长模式从进口替代转入出口导向的背景下，台湾于1966年在高雄设立了亚洲第一个出口加工区，1969年又在楠梓、台中设立另外两个出口加工区，对台湾开放经济的发展与提升发挥了重要作用。

　　而与最初触发我们学习效仿的台湾地区相比，中国大陆的经济特区建设早已青出于蓝。各类经济特区不仅为数众多、规模宏大，而且种类繁多，出口加工区、保税区、高新技术产业开发区、边贸区……对全世界经济特区种类的丰富发挥了重要作用。

　　就总体而言，各类经济特区对中国大陆经济社会发展发挥了不可替代的作用。改革开放后的中国可说是“对外贸易是经济增长发动机”理论的最佳范例，直至2011年，中国外贸曾经连续二三十年保持高于GDP的增速，特别是新世纪之初，更是创造了多年连续两位数高增长，甚至是百分之二三十年增长率的奇迹。在这个进程中，中国跃居世界货物贸易第一出口大国和世界第二经济大国，各类经济特区对此贡献不可低估。

　　随着其他国家学习、引进中国经济特区建设经验者日增，随着中国在海外投资建设50个“深圳”（海外中国经贸合作区）的计划逐步铺开落实，中国经济特区建设会日益具有国际意义。

　　不能当旁观者、跟随者

　　不过，近年来，中国经济正面临深刻转变。

　　从2012年起，连续多年的外贸增长率快于GDP增速的趋势开始逆转。随着人力、土地等要素成本上涨趋势已经不可逆转，我们改革开放初期外贸赖以发家的纺织服装、鞋类、家具、箱包、玩具等传统劳动密集型产业遭到前所未有的压力，甚至出现了中国纺织企业投资美国生产的案例。与此同时，新兴产业发展又遇到竞争和狙击，中国经济面临考验。

　　同时，中国经济社会发展对开放经济的要求也在经历深刻的变化。

　　建国后数十年里，中国开放经济发展的目标比较初级：参与国际分工体系，借助广阔的世界市场突破后发国家国内市场狭窄的束缚；引进竞争压力，激发国内产业活力；突破外汇瓶颈对经济社会发展的制约；为传统农业部门数以亿计剩余劳动力创造就业机会……

　　时至今日，中国已经是全球第二大经济体和第一贸易大国，而且已经连续数年实现了比较充分的就业，外贸发展目标随之日益“高大上”，对国际市场目标从“参与”转向“引领”，包括影响全球贸易规则制定、布局全球价值链、配置利用全球资源、收获更高层面的制度红利，等等。

　　在这一背景下，才能认清楚建立自贸区的意义所在。正如主席所说：“加快实施自由贸易区战略，是中国积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力的重要平台，我们不能当旁观者、跟随者，而是要做参与者、引领者。”

　　面临新形势、新要求，中国开放经济要铸造竞争新优势，实现新跨越。而从原来的经济特区向自贸区发展，就是中国开放经济新跨越的有机组成部分。

　　单纯“与国际惯例接轨”的时期正在过去

　　与改革初期设立的经济特区城市相比，今天的自贸区虽然同属经济特区，但类别不同，其建立的基础、发挥的功能都不一样。

　　最初的经济特区不涉及政府管理体制的改革，今天的自贸区则是一块以提升开放经济为切入点、进而全面改革政府管理体制的试验田。

　　从建立的历史条件和基础来看，当初的经济特区是处于被动地位的中国所做的“与国际惯例接轨”的实验，今天的自贸区则是中国在全球化经济竞争中主动开展的一场攻守兼备的试验。

　　从“守”的角度来看，在美国等国推动《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》（TPP）的背景下，通过自贸区这样的高标准开放经济试验田，中国要验证自己有能力经受住高标准的开放经济竞争，并在其中脱颖而出。在中国经济面临劳动力、土地等成本全面上涨的压力下，我们要证明中国经济有能力通过改革改进公共服务，激发创新活力，保持持续发展的动能，并跃上新台阶。

　　从“攻”的角度来看，我们要凭借自贸区去争夺国际经济运行中的主导权，去推进我们从单纯的“与国际惯例接轨”转向“推动规则演化”，从被动的旁观者、跟随者提升为主动的参与者、引领者。这样的优势是我国以往所不可能具备的。

　　以金融业为例，在上海自贸区设立之初，有论者要求尽快全面无条件开放金融业，但这种主张并不符合中国这样一个大国提升自己在国际金融体系中的地位的要求。这些论者认为，自由化、与国际惯例接轨是金融中心发展的不二之途。然而，金融中心地位的提升有两种：一种是没有全球经济领导能力的国家的金融中心，对他们而言，只有“与国际惯例接轨”，尽量自由化才有利于其成长为国际金融中心；然而，对于有望发挥全球经济领导作用的国家而言，其金融中心要成长为领导性的国际金融中心，单纯的自由化和“与国际惯例接轨”并非出路，可能反而是巩固了其竞争对手的地位。当年纽约赶超伦敦的进程中，是单纯与“国际惯例”接轨吗？它当时的自由化程度比其他地方更高吗？答案是否定的。

　　对于中国而言，单纯“与国际惯例接轨”的时期正在过去，我们越来越需要趟出自己的路。与当年单纯“与国际惯例接轨”时候不同，中国自贸区在探索中完全有可能提供成为国际模板的做法。中央决策层对上海的期望定位不仅仅是“中国的上海”，而且是“东亚的上海”，乃至“世界的上海”。随着国内外政治经济形势的变化，随着第二批自贸区投入运行，我们对这一点的认识会越来越清晰。

　　从外部承诺来看，当初我们设立经济特区时不需要考虑任何对外承诺，因为我们没有加入关贸总协定，也没有与其他经济贸易大国签署双边、区域自由贸易协定；今天我们设立自贸区时必须考虑其与世贸规则是否兼容，考虑它是否有助于我们的世贸战略和区域经济一体化战略。可以确定的是，创办自贸区与世贸组织多边规则并无矛盾。我们的自贸区可望为我们的区域经济一体化战略提供一个重要平台。

　　天津自贸区特殊在哪

　　在产业发展内容方面，我们最初设立的经济特区主要是传统劳动密集型产业的出口加工区；时至今日，我们早已是世界第一制造业大国，是产出占全世界三分之一的头号装备工业大国，是全世界头号高新技术产品制造和出口大国。在这种条件下，我们今天设立的自贸区重点发展的产业内容是服务业，特别是生产业和金融服务业，以进一步夯实我国实体经济部门基础，并提升我国金融服务业竞争力。

　　发展金融服务业的讨论已经很多，在这里需要重点强调对制造业的提升和生产业。因为在经济全球化的大潮中，任何国家、任何地区要想铸造持久的国际经济竞争优势，都无法避开驾驭和利用工业化、信息化这“两化”，甚至其社会稳定也要在很大程度上取决于此，人口和规模较大的经济体尤其如此。脱离制造业基础侈谈什么“世界办公室”，最终只能沦为笑谈；制造业基础没落，相应地也就意味着为之服务的现代服务业衰亡。 中国建设银行福建自贸试

　　验区福州片区分行工作人员在

　　自由贸易账广开立专柜为客户

　　办理业务

　　梳理世界不同类别国家的国内生产总值产业构成会发现，在收入大体相当的国家和地区中，工业、特别是制造业占比较高的国家和地区经济增长实绩和社会稳定性都较好。同属中低收入国家群体，东亚太平洋国家经济增长和社会稳定性为何优于欧洲中亚、拉美加勒比、南亚、中东北非等其他区域，主要答案之一就在于该区域工业化水平较高，2000年第二产业占GDP比重达44.5%，比欧洲中亚、拉美加勒比、南亚等区域高10多个百分点，甚至近20个百分点。中东北非第二产业占比虽高，但其中大多数来自石油天然气等采掘业，以及建筑业，制造业所占比重甚低。中国、日本、韩国的就业和社会稳定情况之所以优于美国、西班牙，其经济结构中第二产业占比的差异可以提供解释。同在中国国内，香港特区近年经济稳定性、增长率明显低于内地，进而导致香港社会戾气明显上升，而香港特区经济稳定性表现之所以劣于内地，关键原因之一就是其经济结构过度“软化”和金融化。

　　正是基于上述理由，我比较看重天津自贸区，期望看到苏州、辽宁、山东申报自贸区成功，因为这些地方不仅对外贸易发达，而且制造业发达。

　　在自贸区的货物贸易发展内容中，转口贸易的分量要提高到前所未有的程度。因为我们建设自贸区，不再是如同以前那样作为比较单纯的生产出口基地，而是要作为全球贸易体系的枢纽。在实践中，香港、新加坡贸易依存度之所以高于上海，关键也就是在于其转口贸易比上海发达很多。

　　在自贸区建设和转口贸易发展进程中，作为全世界最大初级产品进口国，中国也有条件积极寻求成为初级产品贸易枢纽，特别是石油、天然气贸易枢纽。因为亚洲是全世界能源消费增长最快地区，东亚天然气消费增长尤为显著，日本、韩国等地需要依靠液化天然气进口来解决其天然气消费需求，而中国是其周边唯一汇集几乎所有种类天然气来源的地方，是最现实的东亚天然气枢纽（hub），完全有条件买卖兼顾，把基础设施做成“能进能出”。在这种形势下，中国沿海地区如能抓住这一机遇，结合自贸区申报和建设，完全有可能脱颖而出成为东北亚天然气贸易枢纽。

　　从单向开放到全方位开放

　　在开放方向上，最初的经济特区基本上是单向开放，扩大出口，严格管制进口，特别是生活消费品进口。今天的自贸区则是全方位开放，扩大进口和对外投资成为其发展的亮点，我们期望自贸区成为我们大力发展双向投资的重要平台，希望通过发展内外分离型离岸金融业务使得自贸区成为全球性的资本流动中转站，消费品进口业务则成为许多消费者关注自贸区的焦点。

　　中国在国际经济体系中地位提升的表现正日益从商品输出转向资本输出，自贸区可以为中国的资本输出提供一个开放的平台。特别是在“一带一路”成为全国和世界关注的经济发展焦点、基础设施又成为“一带一路”突破口的情况下，利用国内自贸区的自由贸易账户制度，建立推行离岸公司制度，与国内资本市场相结合，有着巨大的发展潜力。如我国在海外开展BOT等特许经营形式的基础设施投资发展潜力很大，我国在海外使领馆的经商处对此也很关注，但这类项目通常要延续二三十年，许多投资者担心风险太大而裹足不前。一个解决办法是在国内上海、前海/横琴等自贸区设立离岸公司作为海外基础设施特许经营项目投资主体，在长达二三十年的运营期内，投资者倘若遭遇流动性风险，可以将此离岸公司股权在国内多层次产权市场上比较便利地转让，有了比较便利的退出渠道，最初的投资者在决定投资时的顾忌就会减少许多，这样操作也可以规避东道国国内对外资股权转让的大部分限制。

　　自贸区不是成功的“保票”

　　与最初的4个经济特区一样，拿到自贸区的“门票”不等于成功的“保票”。突破性政策不是一个地方发展起来的充分条件。一个地方的干部、民众和各界精英如果把眼光都盯在发达地区的政策、待遇上面，抱怨、诉说的都是自己没有政策、待遇，声称自己有了政策就能搞起来，那么，这种心态本身就足以证明这个地方发展不起来，不可能成为龙头地区。发达地区是辛苦实干、巧干出来的，不是抱怨出来的。

自由贸易试验区条例十篇篇8

　　上海在海关特殊监管区域的建设和发展方面一直走在全国前列，步伐一直领先，上海于1990年建立了全国第一个保税区——外高桥保税区，经过20多年的发展，外高桥保税区已迅速成为目前国内经济规模最大、业务功能最丰富的海关特殊监管区，进入20世纪后，全国第一个保税物流园区、第一个保税港区、第一代保税空港相继在沪建立。

　　与此同时，我们也应该清醒地认识到，“特区不特”、海关特殊监管区域全国“遍地开花”已是不争的事实，上海保税区所具有的“政策先发”效应正在不断衰减，在这一形势和背景下，上海综合保税区未来的发展应向自贸区方向转型升级。在自贸区的建设中，最为重要的就是法律制度的构建与完善，这也是自贸区“软环境”建设的重要组成部分。本文在对上海自贸区的发展背景进行回顾和总结后，将着重分析上海自贸区发展建设过程中将会遇到的问题以及对上海自贸区法律制度的完善和构建提出相应的对策和建议。

　　一、上海自贸区建设的背景

　　实际上，上海综合保税区的设立与运行秉承着“自由贸易园区”的基本特点，上海综合保税区设立后将根据社会的实际需求及国家、地方的相关规定进行相应的规则设定与制度的完善发展，最终构建制度完整、运营完备的“自由贸易园区”。当前，我国外贸指数走低，商品对外出口总量下降，国际整体经济形势下行，建立并发展综合保税区，需要在各个方面(包括但不限于贸易政策、管理体制、运行方式等)建立成熟可行的制度，而传统的保税区模式随着经济全球化、贸易便利化的不断发展，越来越显示出其弊端。未来，在我国境内对某个特定区域制定可行的优惠税收和特殊监管政策的并建立自由贸易园区，是我国经济国际化与市场化的必然结果。上海作为较早开放对外港口并已积累多年对外贸易经营的经济发达地区，在自由贸易园区建设方面具有得天独厚的区位优势与经验优势。对于我国而言，生产力促进中心协会于2009年起草名为《关于中国在浦东建立自由贸易区设想》的文稿，并呈报时任国家总理的温家宝先生。这一文稿引起了温家宝总理的关注，并亲自作出了批示，即将“自由贸易区”调整为“自由贸易园区”，并要求国家发改委等相关机构部门与生产力促进中心协会进行米奇合作，积极展开调查研究。与此同时，2011年11月10日，“第11届世界自由贸易园区大会”在上海综合保税区召开，这也是该大会第一次在中国举行，这对于上海吸收借鉴世界各国关于自由贸易园区建设管理经验，加快上海自贸区建设具有重要的指导意义。

　　二、上海自贸区法律制度的完善与构建将会面临的问题

　　(一)自贸区地方立法如何与国家层面立法进行衔接

　　上海在保税区的地方立法方面拥有非常成功的实践经验，1996年12月颁布的《上海外高桥保税区条例》作为我国第一部关于保税区的地方性法规，对规范保税区的发展，加强对海关特殊监管区域的法制保障都具有积极的现实意义，该条例也成为后来全国各地有关保税区地方立法的标杆(benchmark)。《上海外高桥保税区条例》之所以会成为一部“里程碑”式的立法，其中比较重要原因就在于当时保税区对于中国而言仍然属于新生事物，没有现成的版本和模式可供参考借鉴，各方对于保税区的建设都倾注了极大的关注，各有关部门高度重视保税区的立法工作；另外，条例出台时我国的《立法法》尚未出台，对于中央立法权限和地方立法权限尚未做出明确划分，因此条例具有非常大的立法空间。然而，随着近年来保税区、保税物流园区等海关特殊监管区域建设在全国范围内铺开，关于保税区的立法工作早已不是立法的重点和难度，有关部门对此的关注和重视程度都在下降，通过地方立法推动保税区建设的难度在增大。更为重视的是，随着2000年《中华人民共和国立法法》的正式出台，对于中央立法权限和地方立法权限进行了明确的划分，《立法法》第8条第8项明确规定：“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”属于中央立法权限，只能制定法律，而保税区立法的绝大多数内容都与财政、税收、海关、金融和外贸有关，随着《立法法》的出台，这些内容成为了地方立法不能触碰的“红线”，也使得关于保税区的地方立法的立法空间变得越来越小。通过以上的分析可知，上海在完善与构建自由贸易园区法律制度的过程中必然要涉及到对自由贸易园区的立法保障问题，但是立法的大部分内容均属于中央立法权限的范围，而在全国层面尚未制定有关自由贸易园区法律法规的情况下，如何在地方立法中对自由贸易园区开展先行先试，并做好与国家立法权限的衔接，使得规范上海自贸区发展的地方性法规能够“不抵触、有特色、可操作”，这将是摆在上海自贸区建设者面前必须要思考和回答的问题。

　　(二)目前自贸区建设更多的还是依靠“政策模式”进行推动

　　伴随着《上海外高桥保税区条例》的成功实践，国内各保税区的管理部门越来越意识到立法对于保税区建设的重要作用，但是不得不承认，目前国内绝大多数的保税区建设都是依靠政策进行推动，从某种意义上来说，国内各保税区之间的竞争归根结底就是政策优惠程度的竞争。以天津与上海竞争国内首个自由贸易园区为例，2011年5月，国务院下发《关于天津北方国际航运中心核心功能区建设方案的批复》强调，天津将开展国际船舶登记制度、国际航运税收、航运金融业务和租赁业务四个方面的政策创新试点。尽管吞吐量仍落后于上海港，但是天津港在开展航运融资、航运交易、航运租赁、离岸金融等业务时所能享受的待遇，已经超过了上海港。“天津既与上海竞争，又错位发展。而国际船舶登记制度试点的政策，也只给了天津。” 上海在自由贸易园区的建设过程中也面临着同样的问题，“十二五”期间，全国各地保税区在功能性政策的突破和创新将使上海综保区面临挑战。主要是保税政策的普惠制和各保税区在政策话语权上的竞争。就全国范围而言，国家的保税功能政策正不断向其他港口地区覆盖，加上过去保税区一些特有的优惠政策正不断取消，使得上海综保区的“政策先发”效应正在减弱。对于洋山保税港区而言，影响最为深刻的功能性政策弱化是2010年4月财政部、国家税务总局联合的《关于国际运输劳务免征营业税的通知》(财税[2010]8号)，明确对境内单位或者个人提供国际运输劳务免征营业税。《通知》的，使得洋山保税港区免征企业营业税的政策优势大为减弱，必须依靠新一轮的功能性政策创新才能打开新局面。 因此，要想更好地完善和构建上海自贸区法律制度，就必须摆脱目前主要依靠政策进行推动的发展模式。

　　(三)自贸区统一监管与中央垂直条线管理的问题

　　对于自由贸易园区而言，对整个园区的管理一般通过设置垂直型管理局或者是委员会的方式实现，所设置的管理机构的作为地方政府部门下设的委派性机构，需要负责执行包括工商、财政、规划、投资、劳动、以及环保等在内的相关事项。分析认为，这种垂直型管理方案存在的最大问题在于，园区建设在无形之中受到了地方政府部门以及相关职能机构的限制，海关、外汇、检验检疫、“三行一会”等部门都是中央条线垂直管理机构，而上海自贸区建设中诸多的贸易创新和监管创新由于涉及国门安全，必须与这些部门通力合作才可能实现。如何在自由贸易园区建设过程中平衡与中央垂直管理部门的关系，也是上海自贸区法律制度构建过程中需要直面的问题。

　　三、构建与完善上海自贸区法律制度的对策及建议

　　(一)构建上海自贸区法律制度应先“先立法，后设区”

　　遵循国际上通行的做法，对于特殊经济区的设立都是先进行立法，并需要明确其所对应的地位已经需要发挥的作用，然后在此基础之上进行推广与完善。以美国为例，在设置对外贸易区的过程中，首先完善了包括《对外贸易法案》等在内的一系列法规制度，然后以《对外贸易法案》为依据实施对外贸易相关制度。而从我国的实际情况上来看，在特殊经济区建设方面的经验还非常不足，因此必须在实践中不断探索与促进我国自由贸易区相关法规制度的完善，然后再影响地方规章制度，促进其发展与健全。 就上海而言，虽然关于保税区的地方立法实践上海走在了全国前列，但是《外高桥保税区条例》也是在外高桥保税区设立6年后才颁布施行。因此，为了有效构建上海自贸区的法律制度，不能再走以前“先设区，后立法”的老路，而是应该从一开始就明确“先立法，后设区”的思路。具体而言，由于到目前为止我国尚没有一部关于自由贸易园区方面的法律，而自由贸易园区中的海关、税务、金融等领域都属于《立法法》规定的只能由国家立法进行调整的领域，因此可以完善中央立法，并且以中央立法的精神作为依托，加强和创新地方立法，最终形成有关上海自贸区的地方性法规和部门规章等相互协调的法律体系。

　　(二)对自贸区具体领域的法律制度内容进行明确

　　1.自贸区监管法律制度：自贸区作为有别于常规行政区的特殊经济区，在区域管理中推行落实一元化体制方案是非常必要且具有良好可行性。通过对一元化体制的落实，能够树立管理职能部门在整个自由贸易区中的权威性，以便在面对国际市场所带来挑战时做出准确且及时的反映，最大限度缓解市场变化动态对企业管理的影响情况。因此，在国家和地方立法中要勇于对自贸区的管理部门进行授权，确保管理部门具有行政执法权，减少其他不相关部门对自贸区的干预。对政府各职能部门来说，除特定部门外，原则上自由贸易区内不能够设置独立运行的部门或机构，而企业内部主管工作部门则需要在取得授权的前提条件下履行相关业务授权职责，进而能够使主管部门在整个自由贸易区管理行为中的权威性。

　　2.自贸区投资和企业法律制度：投资和企业法律制度：在确保立法统一的基础上可以规定不同的法律制度。正如目前从自贸区企业开始试行的对我国企业登记制度进行改革，放宽关于企业经营范围的规定，可规定：除法律、法规限制经营的项目以外，工商行政管理机关对经营范围不作具体规定；对企业的注册资本改革也势在必行，将实缴注册资本制改为认缴资本制或有管理的认缴注册资本制，减轻企业营业负担。对于自贸区高科产业的发展，可以由政府引导建立企业的激励机制，对于期权行权、绩效年薪和技术、管理以及其他要素参与收入分配的制度；此外，还可以尝试引入风险投资，促进有限合伙的企业发展。

　　3.自贸区税收法律制度：上海在构建自由贸易园区税收法律制度的过程中应该以产业为导向，积极鼓励自贸区内需要大力发展的产业，建立所得税收优惠制度。在企业所得税方面，应加大税率优惠力度，促进科技创新和对外贸易发展。在关于所得税收优惠问题上，应当建立自贸区内企业所得税和个人所得税综合的整体性税收优惠机制，以对企业采取常规税收优惠政策措施为前提，针对在自贸区内从事工作所获得的薪资报酬在个人所得税的征收方面给予一定的优惠性处理，以最大限度的确保税收优化措施落实并达到最优化的效果。而对于其他类型税收项目(包括房产税、土地增值税、契税、车船使用税、以及车辆购置税等在内)而言，则应当结合自由贸易园的具体情况，落实具有针对性的税收政策优惠性措施。

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